调查研究

言论 | 扶贫干部眼中的三个难题

  • 来源:中国扶贫??
  • 时间:2017-11-26 11:52:18??
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?陈辉

?在十九大报告中,充分肯定了近五年来脱贫攻坚取得的决定性进展,特别是在减贫人口总数和贫困发生率下降方面所取得的伟大成就。报告也旗帜鲜明地指出,“脱贫攻坚任务艰巨”,要“坚决打赢脱贫攻坚战”,“坚持精准扶贫、精准脱贫”,“做到脱真贫、真脱贫”。

?针对十九大报告提出的要求,着眼于新时期扶贫工作,笔者认为要全面研判农村扶贫工作的难点。在农村扶贫工作第一线,扶贫干部既面临着贫困治理的复杂性,又要承担实际责任和考核压力,倾听他们对于基层扶贫工作的体验,有利于我们对扶贫工作存在问题进行清晰认识。笔者通过调研发现,农村扶贫干部在以下三个问题上压力最大。

?1、精准识别难

?脱贫攻坚,最费心劳神的还不是帮扶,而是识别。贫困识别不准,往往并不是因为干部不努力、工作马虎,而是缘于贫困识别工作本身的难度。

?基层干部面临一个难题:如果严格执行国定贫困线标准,那就需要对农户家庭人均纯收入进行测算。正如许多学者所说,农民收入来源多样,生产经营活动复杂,具体收支很难准确结算。

?大多数情况下,准确计算农户收入的意义并不大,因为村庄内部真正低于贫困线的农户只占极小比例。这种绝对贫困户易于识别,不用费劲算账,看都看得出来,村民之间的争议也比较小。真正难于识别的是那些相对贫困户,也被称为“边缘户”。这些农户收入已经超过贫困线,只是在住房、医疗或教育方面还有一些困难。

?如何在相对贫困户中分配贫困指标,各地政府想了很多办法。一方面,采用排除法,如陕西省的“九条红线”、云南省的“四有标准”,目标都是将那些购买了商品房、家中有财政供养人员、有实体经济的农户排除在外。另一方面,采用投票法,让村民小组内部开会投票,票高者当选。一旦采取选举办法,家族、人情等社会性因素就会起作用。有的农户生活困难,村民却认为他四体不勤或不会做人,就是不选他。评比结果为大多数村民接受,一定程度上表达了村民共识,但针对个别贫困户落选的问题,干部又要去做工作。

?费尽心思在相对贫困户中选出贫困户后,基层干部还要在收入测算时,帮农户把收入算低,尽可能控制在贫困线之下。其实,这种行为同样埋下了隐患,日后评估时,很容易因为“收入超标”而被定性为“识别不准”。

?退一步讲,如果真严格拿贫困线来卡,基层干部是绝对欢迎的,毕竟这样识别下来,贫困户数量会减少很多,扶贫工作量锐减。但是因为许多地区都存在“下达贫困指标”的情况,乡村干部为了达标,只能降低识别标准,把相对贫困户纳入进来。

?从2017年开始,一些地区开始不限指标,实行应纳尽纳原则。这种办法缓解了基层干部的识别压力,但未必能带来识别精准性的提高。因为当前精准识别的突出矛盾不是绝对贫困户的识别,而是相对贫困户筛选。应纳尽纳原则看起来实事求是,其实最有可能带来的是更多相对贫困户被纳入。

?农村扶贫工作中的精准识别难题,最主要的还不是程序和态度问题,而是识别精准要求与乡土社会的复杂性之间的矛盾和冲突。从乡村社会内部来看,精准识别并非单纯依据实际经济状况确定贫困户,而是一个利益分配过程,必然要受到一系列社会性因素的影响。

?2、材料工作难

?当前基层的扶贫工作,弥漫着一种精致的形式主义——干部们忙于做各种材料。

?先前完成的工作,没有记录和报告的,要补材料;先前有材料的,但政策有变动,则要重新做材料;有些工作根本没开展,补个材料,貌似工作完成了。各种表格、报告、规划、佐证材料,都要完成,把基层干部压得喘不过气,疲于应付。

?在村一级,做材料的重任很大一部分被驻村工作队分担了。对于那些年龄偏大、不懂电脑的村干部来说,做材料的功夫不够,工作队帮忙是必需的。笔者调研过的一个村庄,帮扶单位是县档案局,虽然不能像国土局、交通局那样提供较多项目和资金支持,但同样发挥了部门优势,把扶贫材料做得整齐漂亮。还有一个村庄,因为要迎接评估检查,全村干部连续几天加班,还雇用了暑期在家的大学生。更离谱的是,有村庄用几万元课题立项的方式请来了大学老师,帮忙完善全村扶贫工作档案。

?为了提高扶贫工作的规范化水平,有必要重视相关材料的整理存档工作,但笔者觉得,档案材料只是具体工作的痕迹和辅助说明,并不能替代工作内容本身。基层干部为了应对考核评估,花费过多时间精力搞档案建设,形式上做得很完备,在一定程度上偏离了扶贫工作的真正实际目的。

?2016年10月,国务院扶贫办专门针对扶贫工作中的形式主义问题发布通知,要求相关部门“减少展板表册挂图”,充分利用信息化手段加强对脱贫攻坚信息管理,减少纸质表册。2017年7月,国务院扶贫办再次发布《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》,要求减少填表报数、减少发文数量。

?从实际调研情况来看,当前一些地区的基层扶贫干部之所以陷入材料工作泥潭,最根本的原因还在于现有的扶贫工作推进方式和扶贫成效考核机制。

?在扶贫工作推进机制方面,扶贫材料的制作与扶贫工作推进的节奏往往是一致的。县里开个会,相关部门下达了任务,制作材料的马达也就要开动了。在扶贫成效考核评价机制方面,过于强调相关材料的整理和存档工作。

?并不是说不需要这样的材料,但一旦基层干部用很多的精力忙于制作材料,就容易导致扶贫工作重心的偏移。

?3、产业发展难

?作为脱贫攻坚的规定动作,产业帮扶也令基层干部相当费神。

?深度贫困地区的产业基础薄弱,产业环境差,难以引进好的项目。即便有企业愿意落地,也主要是冲着补贴和土地等政策优惠而来。大多数农业企业吸收劳动力的能力有限,且整体上利润状况不佳,像许多非贫困地区的农业企业一样,很难实现企业带动农户、帮助农户增收的政策目标。

?缺少企业带动,农村贫困户的产业帮扶很难摆脱单家独户、小打小闹状态,基本思路局限于种植和养殖,用相关资金补助进行激励并设置一套严格的验收程序。为了防止农户把产业资金用于生活消费,政府采取送幼仔、幼苗的方式。有扶贫干部反映说:“个别农户把幼仔或树苗直接在市场上变现。”

?造血式扶贫的口号我们喊了这么多年,在理念上可谓深入人心,实际效果却很难令人满意。一些地区在缺乏足够市场考察的基础上推进种植或养殖项目。在销路不畅的情况下,即使农户丰产,也不能增收,结果农户吃亏,政府产业帮扶的号召力也随之下降。

?现有产业帮扶模式下,许多贫困地区的产业扶贫在原地打转,处于低水平重复状态。产业发展报告中列了诸多项目和数字,全村或全镇养了许多猪、牛、鸡、羊,种了许多药材、果树。其实,很大一部分内容并不是产业扶贫成果,而是对贫困户现有养殖状况的统计。大量扶持资金撒下去了,只是在被动地维持现状、起到救济的效果,有产业发展之名,而无产业发展之实,更没有达到授人以渔的目标。

?产业发展要达到授人以渔的目标,笔者认为必须遵循产业发展的自身规律,特别是要经过一定的培育周期,不能单纯求快,追求短期效应。更为重要的是,如果不考虑农户需求和偏好,光靠有关部门推动,往往会陷入一厢情愿的窘境,让扶贫干部满是“有力使不上,费力不讨好”的感觉。

?综合来看,产业帮扶难、制作材料难和精准识别难,是笔者调研中基层扶贫干部的强烈反映,在后续扶贫攻坚战中,我们应加以重视。

?(作者系西北农林科技大学农村社会研究中心副教授)